a cura di Marco Brancucci[1]
Il principio di sussidiarietà non è scoperta recente del lessico delle politiche nazionali di “Welfare” ma, esclusivamente nella accezione “verticale” del termine, è un derivato di quel principio guida la cui germinazione è contenuta nel Protocollo sulla politica sociale adottato dagli allora Stati contraenti (Italia inclusa) del Trattato sull’Unione Europea siglato il 7 febbraio 1992, ai più noto come Trattato di Maastricht, che ha posto le basi della distribuzione e spostamento di competenze e poteri dall’Unione Europea ai singoli Stati membri.
La sussidiarietà verticale si configura, infatti, nello spostamento dei poteri decisionali ed amministrativi in ambiti e livelli di governo quanto più vicini ai cittadini, mediante il ricorso ad un esponenziale decentramento di funzioni, e dunque nell’avvicinare il più possibile ciascun livello di governo al singolo cittadino fruitore dei servizi offerti.
Obiettivo prodromicamente prefissato dal legislatore italiano già a partire dagli anni Settanta del secolo scorso, dapprima col passaggio dal centralismo statale al regionalismo e via via con politiche di decentramento a cascata (dalle Regioni alle Province e dalle Province ai Comuni), culminate con l’attribuzione proprio ai Comuni delle funzioni di organizzazione dei Servizi Sociali (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e con il riconoscimento dell’autonomia degli Enti Locali (Legge 8 giugno 1990, n. 142).
La primogenitura del principio di sussidiarietà nella sua originaria accezione “orizzontale”, invece, va ricercata anzitutto nella dottrina sociale della Chiesa cattolica, fin dai tempi della lettera enciclica “Rerum novarum”[2] di Leone XIII (1891), primo documento ecclesiastico ufficiale ad affrontare apertamente questioni di ordine sociale ed economico del rapporto tra l’uomo contemporaneo ed il neo-nato Stato italiano unificato. Viene invocata una posizione non interventista dello Stato laddove i soggetti costitutivi della società civile siano in grado e nelle condizioni di rispondere da soli ai propri bisogni sociali. È dunque auspicato un modello statale che non vada a sostituirsi ai cittadini, ma che sussidi, cioè sostenga, le iniziative di solidarietà individuali ed associate.
Questo, nel pieno rispetto di uno spirito di collaborazione promosso tra le varie classi sociali, chiamate insieme a puntare al raggiungimento di uno stato di benessere generalizzato, grazie alla diffusione sul territorio nazionale non solo delle Opere Pie di consolidata tradizione cattolica (es. ospedali, orfanotrofi, asili, istituti, ecc.) ma anche dei movimenti dei lavoratori (es. mutuo soccorso, patronati, banche rurali, ecc.), generati dalla base civile, senza imposizioni dall’alto, sulla spinta di esigenze ed iniziative dei privati cittadini.
Uno scenario sociale, ciononostante, messo in discussione già all’indomani della Legge Crispi (Legge 17 luglio 1890, n. 6972), la prima nel suo genere sull’assistenza pubblica, la quale riconosce esclusivamente agli enti pubblici la funzione autonoma di garantire l’assistenza, con finalità di prevenzione ed eradicazione di condizioni problematiche, di svantaggio o di povertà, laddove non arginate da interventi solidaristici operanti spontaneamente. Viene meno, pertanto, soprattutto la posizione preminente delle Opere Pie, ridimensionate e riconvertite in Istituti di Pubblica Assistenza e Beneficenza (IPAB).
Proprio nel solco tracciato dalla Legge Crispi, a quasi un secolo di distanza, si va ad inserire il già menzionato DPR 616/1977, che continua a sancire una concezione “distorta” di servizio pubblico, considerato tale solo se erogato da un Ente Pubblico, depotenziando e segnando, di conseguenza, il declino di tutti i servizi assistenziali nati dalla base della società.
Bisognerà aspettare l’avvento della Legge quadro 328/2000 (già anticipata dalla Legge 285/97, specificatamente dedicata alla promozione di infanzia e adolescenza[3]) per ritrovare parzialmente traccia dell’originario principio di sussidiarietà orizzontale: enunciato tra i princìpi ispiratori fondamentali del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. I, commi III e IV), configurato nel riconoscere e agevolare il ruolo dei vari soggetti che compongono il cosiddetto Terzo Settore (es. enti no profit, di volontariato, promozione e cooperazione sociale, patronati, enti confessionali, ecc.), sulla spinta di un processo di consolidamento del modello pluralistico di “Welfare Mix” e contestuale superamento di quello del “Welfare State”.
Nel modello di Welfare State, i soggetti del Terzo Settore, già preesistenti, sono strumentalizzati dallo Stato che persegue un risparmio economico sostanziale esternalizzando i servizi socio-assistenziali a tali soggetti , resi di fatto “stampella” dello Stato, sussidiato da questi ultimi più che sussidiante. L’esternalizzazione, pertanto, non può essere considerata un’autentica forma di sussidiarietà, in quanto è riconosciuto al Terzo Settore l’onere di erogazione dei servizi ma non la titolarità degli stessi.
Un passo in avanti in questa direzione, dunque, è segnato dalla Legge 328/2000 laddove riconosce ed assegna ai soggetti del Terzo Settore un triplice livello di partecipazione (programmazione – organizzazione – gestione) al sistema di interventi e servizi sociali che, per risultare pienamente rispondente alla promozione della persona nella sua integrità, non può che essere necessariamente un “sistema integrato” e sinergico tra pubblico e privato sociale (Welfare mix o Welfare plurale). Permane sullo sfondo, però, una diluizione del significato etimologicamente (dal latino subsidium, un aiuto offerto solo in caso di necessità laddove risulti non sufficientemente efficace chi è preposto ad una funzione data) e giuridicamente più autentico di sussidiarietà, in quanto gli stessi soggetti del Terzo Settore, cui sono demandate l’individuazione e l’erogazione di risposte ai bisogni sociali della cittadinanza, sono comunque vincolati e limitati dal riconoscimento tanto normativo quanto finanziario da parte dello Stato, a salvaguardia del loro diritto di esistere.
Ad onor del vero, alla legge 328/2000 va riconosciuto comunque il merito di aver gettato le basi del fondamento anche costituzionale del principio di sussidiarietà, poi realizzato nel 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione italiana, a sancire che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» (art. 118, comma IV, Cost.). Si rafforza ed integra in questo modo quanto prima di allora i padri costituenti avevano enunciato con lungimiranza già nel secondo dopoguerra: «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale» (art. 2, Cost.).
RIFERIMENTI NORMATIVI E LEGISLATIVI – WEB LINKS
Legge 17 luglio 1890, n. 6972 – sulle istituzioni pubbliche di beneficenza – pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 171 del 22 luglio 1890
http://homepage.sns.it/pavan/Storia/Legge%20Crispi%201890.pdf
Costituzione della Repubblica Italiana, approvata il 22 dicembre 1947, entrata in vigore il 1 gennaio 1948
http://www.governo.it/Governo/Costituzione/principi.html
Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 234 del 29 agosto 1977 – Supplemento ordinario
http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.del.presidente.della.repubblica:1977-07-24;616!vig=
Legge 8 giugno 1990, n. 142 – “Ordinamento delle autonomie locali” – pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 135 del 12 giugno 1990 – Supplemento ordinario n. 42
http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1990-06-08;142
Trattato sull’Unione Europea – Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993
http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_it.htm
Legge 28 agosto 1997, n. 285 – “Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza” – pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 207 del 5 settembre 1997
http://www.camera.it/parlam/leggi/97285l.htm
http://www.minori.it/presentazione-area285
Legge 8 novembre 2000, n. 328 – “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” – pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 265 del 13 novembre 2000 – Supplemento ordinario n. 186
http://www.parlamento.it/parlam/leggi/00328l.htm
Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione – pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001
http://www.parlamento.it/parlam/leggi/01003lc.htm
BIBLIOGRAFIA
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Canali C., Maluccio A.N., Vecchiato T. (Eds) (2005), La valutazione di out come nei servizi per l’età evolutiva e la famiglia, Fondazione Emanuela Zancan: Padova.
Gargiulo S., (2008), Le nuove frontiere del sociale, Aracne Editrice: Roma.
Lazzarini G., Gamberini A., Palumbo S. (2011), L’home care nel welfare sussidiario, FrancoAngeli: Milano.
Maccarini M.E., Violini L., Vanoni L.P. (Eds) (2002), Tavola sulla sussidiarietà: sintesi dei lavori, Atti della II Conferenza per la Promozione dei Diritti dell’Infanzia – Centro nazionale di documentazione e analisi per l’infanzia e l’adolescenza: Firenze.
Napoli M. (Ed.) (2003), Principio di sussidiarietà. Europa, Stato sociale, Vita e Pensiero: Milano.
Savarese P., (2014), La sussidiarietà e il bene comune, Edizioni Nuova Cultura: Roma.
Vittadini G. (Ed) (1998), Sussidiarietà. La riforma possibile, Etas Libri: Milano.
[1] Dottorando di ricerca in “Scienze delle Relazioni Umane” – curriculum di “Dinamiche formative e educazione alla politica”- XXX ciclo, presso Dipartimento di Scienze della Formazione, Psicologia, Comunicazione – Università degli Studi “Aldo Moro” di Bari
[2] Lettera enciclica “Rerum novarum” di Papa Leone XIII, del 15 maggio 1891
http://w2.vatican.va/content/leo-xiii/it/encyclicals/documents/hf_l-xiii_enc_15051891_rerum-novarum.html
Successivamente, in occasione del quarantennale della sua pubblicazione, fu richiamata nei contenuti di carattere sociale dalla lettera enciclica “Quadragesimo anno” del 15 maggio 1931 redatta da Papa Pio XI http://w2.vatican.va/content/pius-xi/it/encyclicals/documents/hf_p-xi_enc_19310515_quadragesimo-anno.html
[3] La legge 285/97, istitutiva del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza finalizzato alla realizzazione di interventi a più livelli (nazionale, regionale, locale) a favore della promozione di diritti e opportunità per infanzia e adolescenza, rappresenta una forma di “sussidiarietà per progetti”, stante la predisposizione all’uopo di finanziamenti concreti per la realizzazione e/o sperimentazione di progetti in linea con gli obiettivi prefissati dall’art. 3 del testo di legge in esame.